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2017年2月21日，国务院办公厅印发了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19号），明确要求完善工程建设组织模式，培育全过程工程咨询，这是在建筑工程全产业链中首次明确提出“全过程工程咨询”这一概念。主旨是为了适应发展社会主义市场经济和建设项目市场国际化需要，培育全过程工程咨询，是提高工程建设管理和咨询服务水平，保证工程质量和投资效益的重要举措。随后，5月2日，住建部下发了《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市[2017]101号），正式启动了全过程工程咨询试点工作，整个行业掀起了一股全过程工程咨询研讨热。

住建部官网于2018年3月23日发布《推进全过程工程咨询服务发展的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《指导意见》）和《建设工程咨询服务合同示范文本（征求意见稿）》（以下简称《合同》）。

《指导意见》主要内容：

基本原则

• 市场化为基础
• 国际化为导向
• “放管服”相结合

• 完善工程咨询企业的组织机构
• 加强工程咨询人才队伍建设
• 加强全过程工程咨询服务管理体系建设
• 开展国际合作与交流

行业协会应当充分发挥政府与企业间的桥梁纽带作用，积极反映企业诉求，协助政府开展相关政策研究，引导企业提升全过程工程咨询服务能力；通过市场调研及综合评估发布全过程工程咨询服务酬金或人员薪酬等信息，加强行业诚信自律体系建设，规范企业和从业人员的市场行为；开展团体标准研究，为全过程工程咨询服务规范化和科学化提供依据。

全过程工程咨询模式的提出是政策导向和行业进步的体现。全过程工程咨询符合供给侧结构性改革的指导思想，有利于革除影响行业前进的深层次结构性矛盾、提升行业集中度，有利于集聚和培育适应新形势的新型建筑服务企业，有利于加快我国建设模式与国际建设管理服务方式的接轨。

全过程工程咨询包括策划咨询、前期可研、工程设计、施工过程管理、竣工验收、运营保修等各个阶段的管理服务，高度整合的服务有利于以更短的工期、更小的风险、更省的投资和更高的品质完成工程建设。

全过程工程咨询具备四大优势

在传统建设模式下，设计、施工、监理等单位分别负责不同环节和不同专业的工作，项目管理的阶段性、专业分工割裂了建设工程的内在联系。由于缺少全产业链的整体把控，易出现信息流断裂和信息“孤岛”，使业主难以得到完整的建筑产品和服务。

与传统模式相比，全过程工程咨询的优势主要体现在节约投资成本、加快工期进度、提高服务质量、有效规避风险四个方面。

一是节约投资成本。全过程工程咨询采用单次招标方式，可使合同成本大大低于传统模式下设计、造价、监理等分别多次发包的合同成本。同时，由于咨询服务覆盖了工程建设的全过程，有利于整合各阶段工作内容，实现全过程投资控制，还能通过限额设计、优化设计和精细化管理等措施提高投资收益，确保项目投资目标的实现。

二是加快工期进度。一方面，全过程工程咨询可大幅度减少业主日常管理工作和人力资源投入，有效减少信息漏斗、优化管理界面；另一方面，不同于传统模式下冗长繁多的招标次数和期限，全过程工程咨询可有效优化项目组织、简化合同关系，有利于解决设计、造价、招标、监理等单位之间存在的责任分离等问题，加快建设进度。

三是提高服务质量。全过程工程咨询有助于促进设计、施工、监理等不同环节、不同专业的无缝衔接，提前规避和弥补传统单一服务模式下易出现的管理漏洞和缺陷，提高建筑的质量和品质。全过程工程咨询模式还有利于调动企业的主动性、积极性和创造性，促进新技术、新工艺、新方法的推广和应用。

四是有效规避风险。在全过程工程咨询中，咨询企业是项目管理的主要责任方，在全过程管理过程中，能通过强化管控有效预防生产安全事故的发生，大大降低建设单位的责任风险。同时，还可避免与多重管理伴生的腐败风险，有利于规范建筑市场秩序、减少违法违规行为。

提升工程咨询水平与国际接轨

工程咨询业的产生和发展是社会分工和市场经济发展的必然要求。国外的咨询业从19世纪中叶开始，有100多年的历史，已经发展得十分成熟。我国咨询业起步较晚，现代意义上的工程咨询业的出现和兴起始于20世纪80年代初期。推动全过程工程咨询有助于缩小我国工程咨询水平与国际的差距，与国际接轨。

当前，我国推动全过程工程咨询面临着市场准入门槛高、刚性需求不足等问题。在市场准入方面，我国工程咨询业采取企业资质和个人资质并重的机制，不同资质由不同主管部门管理，使得我国工程咨询业的市场准入壁垒较高。在刚性需求方面，目前国内企业的咨询意识仍十分淡薄。有的企业认为没有咨询需求，也有的认为咨询机构的能力未必比自己好。此外，咨询机构本身也存在着普遍业务能力低、无法提供适应市场需求变化的服务等问题。

全过程工程咨询是国家宏观政策的价值导向，更是行业发展不可阻挡的趋势。全过程工程咨询覆盖面广、涉及专业多、管理界面宽，对提供服务的企业专业资质和综合能力增多提出了较高要求。业务模式及种类的确定、相应规范和要求的出台、政策环境的构建都十分重要。

首先，需要有关部门进一步明确全过程工程咨询的概念、内容和相关政策。全过程设计管理、设计总包管理、项目管理、EPC总包管理等是否可以视为全过程咨询在不同层面的体现，也需要明确。

其次，全过程工程咨询项目招投标的合法问题、资质限制等问题也亟待解决，还需进一步建立全过程工程咨询总包制度、招投标制度、补充质量责任制度。

全过程工程咨询、工程总承包，到底有啥区别？

工程总承包（EPC）模式20世纪80年代起源于美国，并在国际工程建设市场迅速发展和成熟，目前已经成为国际通行的工程建设项目组织实施方式。按照参与价值链的不同环节，工程总承包模式主要可以分为以下几种模式：

5、“交钥匙”工程总承包（Turnkey）：是EPC工程总承包的延伸，向前可延伸至可行性研究，向后可延伸到开车操作。

在EPC模式下，工程总承包企业承担了大部分的责任和风险，总承包商需要对项目的安全、质量、进度和造价全面负责。

关于全过程工程咨询的定义和服务范围，在部分省份的关于全过程工程咨询的试点工作方案中有相关描述。例如湖南省出台的《湖南省全过程工程咨询试点工作方案》中提到“全过程工程咨询是指业主在项目建设过程中将工程咨询业务整体委托给一家企业，由该企业提供项目策划、可行性研究、环境影响评价报告、工程勘察、工程设计、工程监理、造价咨询及招标代理等工程咨询服务活动。”福建省的试点方案中对全过程工程咨询的服务内容做出了列举：全过程工程咨询服务内容包括但不限于项目决策策划、项目建议书和可行性研究报告编制、项目实施总体策划、项目管理、报批报建管理、勘察及设计管理、规划及设计优化、工程监理、招标代理、造价咨询、后评价和配合审计等工程管理活动，也可包括规划、勘察和设计等工程设计活动。江苏省住建厅《关于推进工程建设全过程项目管理咨询服务的指导意见》（苏建建管〔2016〕730号）中对全过程项目管理做出了清晰的解释，即“全面整合工程建设过程中所需的前期咨询、招标代理、造价咨询、工程监理及其他相关服务等咨询服务业务，引导建设单位将全过程的项目管理咨询服务委托给一家企业，为项目建设提供涵盖前期策划咨询、施工前准备、施工过程、竣工验收、运营保修等各阶段的全过程工程项目管理咨询服务。”综上可知，全过程工程咨询是对工程建设项目前期研究和决策以及项目实施和运行的全生命周期提供包含设计和规划在内的涉及组织、管理、经济和技术等各有关方面的工程咨询服务，既包括工程管理类的活动，也包括设计等生产类活动，涉及建设工程全生命周期内的策划咨询、前期可研、工程设计、招标代理、造价咨询、工程监理、施工前期准备、施工过程管理、竣工验收及运营保修等各个阶段的管理服务。

全过程工程咨询是对工程建设项目前期研究和决策以及项目实施和运行的全生命周期提供包含设计和规划在内的涉及组织、管理、经济和技术等各有关方面的工程咨询服务，虽然可以做规划、勘察、设计等生产活动，但更偏向工程管理类服务，属于一种项目管理模式。

而工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包，并对工程的质量、安全、工期、造价等全面负责的是一种生产组织方式。

从合同关系来看，全过程工程咨询主要接受业主的委托负责全过程的项目管理和服务，在合同关系上更偏向于委托合同，为业主提供有偿的咨询服务，而工程总承包模式下承包商和业主签订的是承包合同，通过合同规定发包方和承包方的权利和责任。

从管理范围和工作的内容来讲，提供全过程咨询服务的企业管理范围更广，工作范围涵盖了项目的整个生命周期所有的管理和咨询服务，除了前期帮助业主进行机会研究、项目建议和可行性研究、选择相关合作方等，还包括对相关合作方的管理和监督，提供招标、造价、监理等各方面的咨询。而工程总承包单位根据和业主谈判的结果，根据合同约定部分的参与工程价值链的某些环节，最为典型的是设计-采购-施工环节。

从承担的风险来看，总承包商需要对项目的质量、造价、工期等全面负责，风险较大，而工程咨询公司主要为整个项目提供一整套咨询服务，并按照合同的约定收取一定的报酬和承担一定的管理责任，风险相对较小。

全过程工程咨询和工程总承包两种模式相辅相成，相互促进。根据《关于进一步推行工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）和最新的发布的《关于征求房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》（建市设函〔2017〕65号）对建设单位项目管理提出的要求，都明确提到“建设单位应当加强工程总承包项目全过程管理，督促工程总承包企业履行合同义务。建设单位根据自身资源和能力，可以自行对工程总承包项目进行管理，也可以委托项目管理单位，依照合同对工程总承包项目进行管理。项目管理单位可以是本项目的可行性研究、方案设计或者初步设计单位，也可以是其他工程设计、施工或者监理等单位，但项目管理单位不得与工程总承包企业具有利害关系”。即表示一个项目建设可以采用工程总承包模式，也可以同时委托项目管理公司对其进行监督。提供全过程工程咨询服务的企业利用自身在管理、技术、法律等方面的专业知识，接受业主的委托，通过对总承包商的监督、管理和咨询服务，将对项目的顺利进行提供保障，有利于工程总承包市场的健康发展。

投资人由于自身的能力、特点和关注点不同，对项目建设管理的需求也不同。有的投资人对成本管控要求特别高，自然要求咨询单位能够提供大量的对标项目成本数据信息，有针对性的成本管理制度、流程与方法，这方面造价咨询企业有专长；有的投资人对施工过程的质量安全管理特别敏感，长期与施工企业打交道的监理企业有专长；有的投资人对项目前期的时间节点要求特别紧，这方面项目管理单位有专长；有的投资人对项目业态构成、户型的确定、销售有特别需求，这方面房产开发企业最擅长……诸如此类，不一而足。